缓解冲突的检察公益诉讼方案

  习在首个全国生态日之际作出重要指示强调，全社会行动起来做绿水青山就是金山银山理念的积极传播者和模范践行者，身体力行、久久为功，为共建清洁美丽世界作出更大贡献。同日，“两高”联合发布生态环境保护检察公益诉讼典型案例，提出要健全审判机关、检察机关与行政机关工作协调长效机制，形成生态环境保护治理合力，以更高站位、更宽视野、更大力度在法治轨道上推进新征程生态环境保护工作高质量发展。

  近日，最高检第八检察厅在青海调研时发现，随着生态环境保护特别是野生动物保护成效日益显现，如何缓解人与熊、人与狼等冲突，成为快速推进人与自然和谐共生的现代化新征程中一道亟待破解的治理难题。

  近年来，青海检察机关认真办理全国人大代表提出的三江源地区冲突治理、草原牧区流浪犬治理等意见建议，促进代表建议向案件化办理转化，并充分释放在三江源地区等重点区域探索开展生态环境公益诉讼巡回检察的创新动能，一直在优化服务守护长江黄河等国家战略的方法措施，助推整治生态环境领域明显问题，主动服务国家公园示范省建设，为守护好“三江之源”“中华水塔”贡献检察力量。

  2022年12月27日，青海省检察院发布5件生态环境公益诉讼巡回检察典型案例，其中三江源国家公园澜沧江源园区野生动物致害保险补偿行政公益诉讼案、果洛藏族自治州三江源地区野生动物致害预防行政公益诉讼案，分别从事后补偿和事前预防两方面积累了冲突治理实践经验。

  2022年5月，玉树藏族自治州杂多县检察院在开展生态环境公益诉讼巡回检察时发现，近三年来，三江源国家公园澜沧江源园区内熊、狼等野生动物致害，造成牧民人身和财产损失的案件频繁发生。虽然当地牧民向保险公司申报补偿的野生动物致害造成人身和财产损失的保险理赔案件有204起，但各乡镇都会存在牧民群众对野生动物肇事责任保险补偿制度不知晓、不了解的问题。检察机关向乡镇政府和国家公园管理部门提出检察建议，督促政府部门建立健全野生动物致害补偿制度和冲突防范机制，及时为全县7万多名牧民缴纳了野生动物肇事责任保险，组织各乡镇生态管护站在虫草采挖季开展防范野生动物致害法治宣传，并要求保险公司做好保险理赔工作。同时，为国家公园园区内所有生态管护员统一发放巡护服装，每个乡镇管护站配备巡查车辆、摩托车等装备，不断强化巡护工作力度。

  2022年6月，果洛藏族自治州班玛县检察院在开展生态环境公益诉讼巡回检察时发现，辖区内发生多起野生动物致害事件，相关行政机关在野生动物出没地区未设置相关警示标识、未建立必要的防护设施、巡护人员装备不齐全、宣传培训力度不够。通过实地走访等方式来进行调查访问，查明该县多个乡镇发生熊、狼等野生动物闯入牧户家中毁坏财物的案件，2021年保险公司向牧民支付赔偿金579万元。2022年8月，该院邀请全县八乡一镇及应急管理、自然资源、林草、森林公安等相关行政机关，组织召开全县野生动物致害防范公益诉讼工作磋商会议，现场向林草等部门送达检察建议或磋商函。县林草部门及时向县政府申请配套资金，并向省州林草部门寻求项目支持。省林长办将检察建议向全省林草部门进行通报，督促切实加强全省野生动物保护管理工作，出台治理“熊出没”问题优化措施，要求各地通过种群调控、成立群众联防队、设立警示牌等方式，教育引导牧民群众科学防范野生动物致害风险。

  2022年以来，截至2023年8月15日，青海检察机关共办理涉及冲突治理的公益诉讼案件187件，提出检察建议135份，督促相关行政机关设立警示标识121块，开展教育培训136场次，健全完善应急预案98项，积极助推三江源地区冲突溯源治理。

  修订后的野生动物保护法于2023年5月1日起施行。该法第十八条规定，“有关地方人民政府应该依据真实的情况和需要建设隔离防护设施、设置安全警示标志等，预防野生动物会造成的危害。”“县级以上人民政府野生动物保护主管部门依据野生动物及其栖息地调查、监测和评估情况，对种群数量明显超过环境容量的物种，能采用迁地保护、猎捕等种群调控措施，保障人身财产安全、生态安全和农业生产。对种群调控猎捕的野生动物依照国家有关规定进行处理和综合利用。种群调控的具体办法由国务院野生动物保护主管部门会同国务院有关部门制定。”第十九条规定，“因保护本法规定保护的野生动物，造成人员受伤或死亡、农作物或者其他财产损失的，由当地人民政府给予补偿。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。有关地方人民政府可以推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务。”“有关地方人民政府采取预防、控制国家重点保护野生动物和其他致害严重的陆生野生动物造成危害的措施以及实行补偿所需经费，由中央财政予以补助。具体办法由国务院财政部门会同国务院野生动物保护主管部门制定。”“在野生动物危及人身安全的紧急状况下，采取一定的措施造成野生动物损害的，依法不承担法律责任。”

  其中，关于政府应当采取一定的措施预防、控制野生动物会造成的危害以及政府补偿和保险赔偿的规定原来就有，这也是青海检察机关此前监督办案的法律依据。修订后新增的建设隔离防护设施、种群调控、“正当防卫”免责等规定，完善和丰富了缓解冲突的治理手段。

  青藏高原生态保护法定于2023年9月1日起施行。该法第十九条专门对加强三江源地区的生态保护修复工作作出规定，要求“对依法设立的国家公园进行系统保护和分区分类管理”。在第二十八条第一款列举实行重点保护的12类青藏高原珍贵濒危或者特有野生动物物种，不包括棕熊和狼。第二十八条第三款明确规定，“青藏高原县级以上地方人民政府应当组织相关的单位和个人积极开展野生动物致害综合防控。对野生动物造成人员受伤或死亡，牲畜、农作物或者其他财产损失的，依法给予补偿。”第四十三条规定“国家加大财政转移支付力度，通过提高转移支付系数、加计生态环保支出等方式，对青藏高原生态功能重要区域予以补偿。青藏高原省级人民政府应当将生态功能重要区域全面纳入省级对下生态保护补偿转移支付范围，促进生态保护同民生改善相结合。”第四十四条规定“国家鼓励和支持公益组织、社会资本参与青藏高原生态保护修复工作。”第四十七条对统筹推进垃圾收集处理等环境基础设施建设，推进农村垃圾治理等作出规定。

  根据公益组织“雪境生态宣传教育与研究中心”提供的《青藏高原缓解人熊冲突的社区综合方案——以玉树州囊谦县东坝乡果永村为例》，针对棕熊被食物（或垃圾）吸引入户加强食物储存和垃圾管理，专门安装防护门窗、刺绳围栏、防熊电网，传授偶遇棕熊时的基本人身防护方法，在社区组建人熊冲突记录及预警微信群（2022年9至11月共记录71起棕熊入户事件），形成“人熊冲突严重程度”地图等综合治理措施，正在公益组织、社会资本的参与下局部试点。

  下一步，最高检将指导青海检察机关统筹生态环境保护与公共安全，用足用好野生动物保护法、青藏高原生态保护法相关规定，协同相关国家机关和社会组织，切实提升冲突治理领域检察公益诉讼办案质效，并积极努力配合青海省人大常委会依据野生动物保护法第四十四条，在“依照地方真实的情况制定对地方重点保护野生动物等的管理办法”，或者依据青藏高原保护法第六十二条“结合本地实际，制定青藏高原生态保护具体办法”时，专门完善冲突治理规定。同时，充分的利用全国生态日最高检与国家林草局联合印发的《关于建立健全林草行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》，推动种群调控和中央财政补助具体办法适时出台，监督保障野生动物致害综合防控依法开展，推动国家公园法立法进程，以缓解冲突作为切入点和着力点，高质量促进人与自然和谐共生。